張燎：流域水環境綜合治理與按效付費ppp實踐
流域水環境綜合治理(li)
與
按(an)效付費ppp實踐
2017年6月14日，上海濟邦咨詢公(gong)司董(dong)事長、PPP領域(yu)(yu)知(zhi)名專(zhuan)家張燎受北(bei)京排(pai)水(shui)集團的(de)邀請，在“區域(yu)(yu)一體化(hua)背景下的(de)流域(yu)(yu)水(shui)環境(jing)綜合治理與水(shui)生態(tai)修復”高級研(yan)(yan)修班(ban)做主題(ti)報告并主持專(zhuan)題(ti)研(yan)(yan)討。
張(zhang)
燎
濟(ji)邦(bang)咨(zi)詢(xun)董事長
燎(liao)說：
PPP的基本(ben)理(li)念和核心邏輯(ji)
流(liu)域(yu)水環境污染(ran)治理PPP項目(mu)的難點與破解
運用PPP模式治理流域水環(huan)境污染的(de)優勢
績效考核(he)指標設定(ding)以及案例啟(qi)示
張燎董事長從四個方面對“區域一體化背景下的(de)流域水環(huan)境綜(zong)合治理(li)與水生(sheng)態修(xiu)復實踐”進行(xing)了分析報(bao)告，并對在水環(huan)境治理(li)PPP中(zhong)遇(yu)到(dao)的(de)困難支了招。
1、 PPP的基本理(li)念(nian)和(he)核心邏輯
1
什么是PPP？
張(zhang)總說道，以前，社會中的(de)公共(gong)(gong)物品(pin)和(he)公共(gong)(gong)服務都(dou)由政府提供，而公共(gong)(gong)產品(pin)及服務的(de)效果和(he)效率卻不盡理(li)想(xiang)。尤其當(dang)國家(jia)給債務擴張(zhang)戴(dai)上了(le)緊箍咒，PPP成(cheng)了(le)一條陽光大道。PPP制(zhi)(zhi)度的(de)本質是基于長期合(he)同(tong)、有合(he)理(li)回報機制(zhi)(zhi)和(he)公允的(de)風險分擔，用(yong)非(fei)傳(chuan)統、替代性方式提供基礎設(she)施(shi)/公共(gong)(gong)服務。PPP構建了(le)政府與社會資(zi)本之間(jian)的(de)伙伴關系，強調的(de)是管(guan)理(li)機制(zhi)(zhi)上的(de)一種(zhong)創新(xin)。
2
為(wei)什么PPP？
PPP將包含(han)設(she)計、投(tou)融資(zi)(zi)、建(jian)(jian)設(she)、運(yun)營的(de)(de)(de)(de)(de)全壽命期管理(li)(li)責(ze)任(ren)交給了(le)(le)社(she)會資(zi)(zi)本，并以(yi)(yi)激勵(li)機制(zhi)加以(yi)(yi)約(yue)束。如此一(yi)來，PPP機制(zhi)解決了(le)(le)傳統的(de)(de)(de)(de)(de)碎片化的(de)(de)(de)(de)(de)管理(li)(li)和(he)運(yun)營煩惱。而(er)項目(mu)的(de)(de)(de)(de)(de)市場風(feng)險、建(jian)(jian)設(she)風(feng)險、運(yun)營風(feng)險、金融風(feng)險在(zai)(zai)政府(fu)和(he)社(she)會資(zi)(zi)本方合(he)理(li)(li)分配(pei)，而(er)非以(yi)(yi)往政府(fu)一(yi)肩承擔。此外，PPP強調服務效果而(er)非工程的(de)(de)(de)(de)(de)建(jian)(jian)設(she)投(tou)資(zi)(zi)，更有利于(yu)改(gai)善公共產(chan)品和(he)服務質量。除以(yi)(yi)上三(san)點，PPP模(mo)式在(zai)(zai)平滑政府(fu)支出、加強政府(fu)債務管理(li)(li)、推動產(chan)業鏈發展(zhan)和(he)改(gai)革（按(an)效付費讓(rang)“偽”技術無處藏身）等方面也具有積極作用(yong)。
張總表示，中(zhong)國(guo)的(de)PPP模式經歷了20年的(de)理論研究及探索嘗試之后(hou)迎來(lai)了規范發展(zhan)。尤(you)其從2013年底，財政(zheng)部(bu)開(kai)始對PPP進行大力部(bu)署，出臺了大量(liang)政(zheng)策文件(jian)，各地掀(xian)起了PPP的(de)學習、使用(yong)、創新熱(re)。從啟(qi)蒙性階(jie)段的(de)來(lai)賓B電廠項目(mu)到如今上萬(wan)個在(zai)庫的(de)PPP項目(mu)，PPP模式的(de)地位(wei)在(zai)不斷提高，PPP的(de)熱(re)潮(chao)在(zai)繼續。
2、流域水環境(jing)污(wu)染治理PPP項目的難點與破解
目前，水(shui)(shui)環(huan)境污染治理(li)(li)主要有(you)四(si)大(da)難(nan)點(dian)。難(nan)點(dian)一，污染源控(kong)制難(nan)度(du)大(da)，政府和治理(li)(li)單位之間(jian)的(de)責任邊界(jie)劃分很困(kun)難(nan)；難(nan)點(dian)二，水(shui)(shui)環(huan)境污染治理(li)(li)工藝路線種類繁多，但(dan)在國內大(da)規模實(shi)踐(jian)的(de)經驗(yan)尚少(shao)，技術風(feng)險較大(da)；難(nan)點(dian)三，水(shui)(shui)環(huan)境污染的(de)治理(li)(li)效(xiao)果以及產出績(ji)效(xiao)難(nan)以測定。建(jian)設(she)成(cheng)本(ben)(ben)、運(yun)(yun)營(ying)成(cheng)本(ben)(ben)、融(rong)資成(cheng)本(ben)(ben)及風(feng)險溢價的(de)全周期完全成(cheng)本(ben)(ben)與績(ji)效(xiao)指標呈現非線性關(guan)系；難(nan)點(dian)四(si)，具(ju)備整合設(she)計、建(jian)設(she)、投資和運(yun)(yun)營(ying)能力(li)的(de)環(huan)境治理(li)(li)運(yun)(yun)營(ying)商比較少(shao)，市(shi)場發(fa)育有(you)限。
而運用PPP模式(shi)治理(li)(li)水(shui)(shui)環(huan)境污染擁有(you)以下(xia)(xia)幾個的(de)痛點。1.政(zheng)(zheng)府(fu)在(zai)能(neng)夠(gou)獲得成(cheng)本低(di)廉的(de)優惠貸款(kuan)的(de)情(qing)況下(xia)(xia)，為(wei)什么選擇資金成(cheng)本相對(dui)高的(de)PPP模式(shi)？ 2. PPP程序(xu)復雜、政(zheng)(zheng)府(fu)各部門政(zheng)(zheng)策性(xing)存在(zai)差異，PPP項目的(de)運作進度(du)能(neng)否得到保證(zheng)？3. 水(shui)(shui)環(huan)境污染治理(li)(li)的(de)按效付費是否具有(you)夠(gou)高的(de)可行(xing)(xing)性(xing)？ 4. PPP在(zai)黑臭水(shui)(shui)、海綿(mian)城市、水(shui)(shui)體(ti)修復、地下(xia)(xia)綜合管廊(lang)等領(ling)域的(de)項目繁多(duo)且瑣(suo)碎，如何能(neng)做好綜合管理(li)(li)？ 這些(xie)疑問如想不通，勢(shi)必會影響到推行(xing)(xing)ppp模式(shi)的(de)定(ding)力與動力。
對于水(shui)(shui)環境治理PPP中遇到的(de)難題，張(zhang)總給出了具體的(de)破解法則。首先(xian)，張(zhang)總建(jian)議合(he)理劃分(fen)項(xiang)目(mu)包。在項(xiang)目(mu)包范圍選(xuan)擇上，可按匯水(shui)(shui)區(qu)域、污染治理責(ze)任(ren)邊界劃分(fen)，并“肥瘦(shou)”搭配。這樣(yang)的(de)劃分(fen)有利于保(bao)持(chi)項(xiang)目(mu)整體系(xi)統性、建(jian)設運營(ying)責(ze)任(ren)邊界的(de)清晰。其次，張(zhang)總表示一定要選(xuan)好咨詢機(ji)(ji)構，編制(zhi)可操作的(de)“PPP實施(shi)方案”。PPP項(xiang)目(mu)的(de)資金(jin)投(tou)入動(dong)輒在億(yi)級、十億(yi)級，聘(pin)請(qing)具有合(he)格資質(zhi)并且合(he)適的(de)咨詢機(ji)(ji)構對PPP的(de)操作性十分(fen)必要。他們(men)能(neng)夠在法律、交(jiao)易、技(ji)術層面提(ti)供(gong)全方位的(de)服務(wu)。第三，根(gen)據(ju)預計投(tou)資回(hui)報、設備壽(shou)命(ming)、財承評價結果(guo)、市場測試反饋等確定合(he)理的(de)項(xiang)目(mu)建(jian)設經營(ying)年(nian)限。原則上，PPP項(xiang)目(mu)合(he)同期(qi)不低于10年(nian)。 最(zui)后，選(xuan)擇適用的(de)采購程序，充分(fen)利用競爭(zheng)性機(ji)(ji)制(zhi)來實現“物有所值”。
3、運用PPP模式治理(li)流域水(shui)環境污染的優勢
張總認為，運用PPP模式治理流域(yu)水環境(jing)污(wu)染的優勢主要體(ti)現在為三(san)個方面。
第(di)
一(yi)
PPP模式擁有(you)政府(fu)自建自營所(suo)沒(mei)有(you)的(de)(de)(de)(de)制度優(you)勢。一個(ge)PPP項(xiang)(xiang)目(mu)的(de)(de)(de)(de)生(sheng)(sheng)命周(zhou)期可分為項(xiang)(xiang)目(mu)識別、項(xiang)(xiang)目(mu)準備(bei)、項(xiang)(xiang)目(mu)采購(gou)、項(xiang)(xiang)目(mu)執行(xing)和(he)項(xiang)(xiang)目(mu)移交五個(ge)大(da)階段(duan)。像項(xiang)(xiang)目(mu)識別階段(duan)的(de)(de)(de)(de)物有(you)所(suo)值評價（VFM）和(he)財(cai)(cai)政承受(shou)(shou)能力論證步(bu)驟，很(hen)好地將項(xiang)(xiang)目(mu)目(mu)標聚焦到“物有(you)所(suo)值”上，并(bing)倡導政府(fu)財(cai)(cai)政支出的(de)(de)(de)(de)可承受(shou)(shou)性及項(xiang)(xiang)目(mu)的(de)(de)(de)(de)長期穩定(ding)性。而項(xiang)(xiang)目(mu)準備(bei)階段(duan)的(de)(de)(de)(de)實施方案步(bu)驟，作為PPP項(xiang)(xiang)目(mu)的(de)(de)(de)(de)“商業項(xiang)(xiang)目(mu)書”為進一步(bu)編(bian)制、采購(gou)等提供了依據。這些制度上的(de)(de)(de)(de)天然優(you)勢確(que)保了PPP項(xiang)(xiang)目(mu)在全(quan)生(sheng)(sheng)命周(zhou)期內的(de)(de)(de)(de)合理(li)規(gui)范。
第
二
PPP有多種具體的(de)運作(zuo)(zuo)方(fang)式(shi)。根據(ju)政府/投資人承擔責任的(de)大小(xiao)，我(wo)們(men)可將PPP運作(zuo)(zuo)方(fang)式(shi)譜系化，比(bi)如從風(feng)險轉移程度較低的(de)O&M模(mo)(mo)(mo)式(shi)（僅轉移和維護）到風(feng)險轉移程度較高(gao)的(de)BOT模(mo)(mo)(mo)式(shi)（建(jian)設-運營-移交(jiao)）。政府可以(yi)根據(ju)現有的(de)條件(jian)靈活選(xuan)擇合適的(de)方(fang)式(shi)。這些(xie)條件(jian)可以(yi)是項(xiang)目(mu)具體的(de)融資需求、改(gai)擴建(jian)需求及(ji)期滿處置等因素。政府甚(shen)至可以(yi)根據(ju)水環境污染(ran)治理項(xiang)目(mu)的(de)收(shou)費定(ding)價機制、項(xiang)目(mu)投資收(shou)益水平、風(feng)險分配(pei)基本(ben)框架等因素采(cai)取(qu)組合的(de)方(fang)式(shi)（e.g.“A+B”模(mo)(mo)(mo)式(shi)）來充分利用PPP模(mo)(mo)(mo)式(shi)的(de)優勢。
第
三
PPP的回(hui)報(bao)機制-使用者付費、政(zheng)府付費、可(ke)行(xing)性缺口(kou)補貼，對(dui)水(shui)環境污染治(zhi)(zhi)理按效付費的可(ke)行(xing)性起到(dao)促進作用。通常，對(dui)于(yu)污水(shui)治(zhi)(zhi)理這(zhe)類不直接向用戶(hu)提供服務的終端(duan)型(xing)項目(mu)以及環境整治(zhi)(zhi)修復等不具備收益性的市政(zheng)項目(mu)，宜采用“政(zheng)府付費”模式。而政(zheng)府可(ke)以制定(ding)水(shui)質、水(shui)量、防洪(hong)標準等具體指標，并(bing)以此作為依據(ju)來支(zhi)付給社會資本服務費。
4、績效考核指標(biao)設定以及(ji)案例啟示
張總表示，績效指標不是(shi)越多越好，過多的指標肯能帶來高成本的履約監管成本。績效指標的設定應該是(shi)技(ji)術(shu)、工程、投融資、運營、財稅等(deng)多專業人員(yuan)的聯合攻(gong)關成果。
以濟邦(bang)負(fu)責的(de)南寧(ning)那考河(he)項(xiang)目為例(li)
張總對流域水環境綜(zong)合治理(li)與按(an)效(xiao)付(fu)費(fei)ppp項(xiang)目(mu)進(jin)行了(le)(le)實例講解。那(nei)考(kao)(kao)河(he)流域治理(li)PPP項(xiang)目(mu)是一(yi)(yi)個集城市(shi)河(he)道治理(li)按(an)效(xiao)付(fu)費(fei)、PPP模(mo)式(shi)、海綿城市(shi)設施、黑臭水體(ti)整(zheng)(zheng)治以(yi)及國(guo)內首個競爭性磋(cuo)(cuo)商項(xiang)目(mu)五大亮點(dian)于一(yi)(yi)體(ti)的(de)(de)(de)典型(xing)項(xiang)目(mu)。通過PPP模(mo)式(shi)，政(zheng)府與社會資(zi)本(ben)之間以(yi)履約(yue)為(wei)前提(ti)進(jin)行合作。在(zai)系列的(de)(de)(de)設計(ji)下，那(nei)考(kao)(kao)河(he)PPP項(xiang)目(mu)協議很(hen)好的(de)(de)(de)反映了(le)(le)從工程(cheng)、技術、建設投資(zi)、運(yun)營到(dao)最終體(ti)現出處(chu)理(li)效(xiao)果的(de)(de)(de)服務的(de)(de)(de)整(zheng)(zheng)合。該項(xiang)目(mu)涉及多個系統工程(cheng)，對于綜(zong)合治理(li)者的(de)(de)(de)專業(ye)技術和(he)管(guan)理(li)水平要求(qiu)較高。實施機構考(kao)(kao)慮(lv)到(dao)自身專業(ye)綜(zong)合技術能(neng)力不足，項(xiang)目(mu)邊界條(tiao)件的(de)(de)(de)不明確，第(di)一(yi)(yi)時間采用了(le)(le)競爭性磋(cuo)(cuo)商這種最能(neng)滿(man)足實際需求(qiu)的(de)(de)(de)采購方式(shi)，得到(dao)了(le)(le)南寧市(shi)財政(zheng)局的(de)(de)(de)批(pi)準。南寧那(nei)考(kao)(kao)河(he)項(xiang)目(mu)也(ye)由(you)此成(cheng)為(wei)了(le)(le)第(di)一(yi)(yi)個吃(chi)螃蟹(xie)的(de)(de)(de)項(xiang)目(mu)。
請輸入標題 abcdefg
最后(hou)
張總對那(nei)考河流域治(zhi)理PPP項(xiang)目的(de)啟(qi)示作出(chu)總結：抓(zhua)緊強化政府部門機構(gou)和能(neng)力建(jian)設、尊重(zhong)PPP項(xiang)目對時間(jian)安排的(de)要(yao)求、PPP采購下理性看待報價因素、充分保(bao)障采購階段競爭(zheng)性。
