"以審計結果作為政府投資項目竣工結算依據"不具有合法性

      由中國(guo)建筑業協會提起，經全(quan)國(guo)人大常委會審(shen)查，一條備(bei)受建筑行(xing)業詬病的(de)規(gui)定，正在全(quan)國(guo)范(fan)圍(wei)內清理(li)。該條規(gui)定存(cun)在于多地涉及審(shen)計的(de)地方 性法規(gui)中：政府投資和以政府投資為主的(de)建設項目，以審(shen)計結果作(zuo)為建設工程竣工結算依(yi)據。

      6月16日(ri)，澎湃新聞從中國建筑業協會獲(huo)悉，他們已于近(jin)日(ri)收到全國人(ren)(ren)大常委(wei)會法(fa)工(gong)(gong)委(wei)的反饋函。在反饋函中，全國人(ren)(ren)大常委(wei)會法(fa)工(gong)(gong)委(wei)認(ren)為，該規定(ding)限制了(le)民事權(quan)利，超(chao)越了(le)地(di)方立法(fa)權(quan)限，應當予以糾正。（多地(di)規定(ding)政府項目(mu)工(gong)(gong)程款結算以審計結果為準）

      2015年(nian)5月，中國建(jian)筑(zhu)業協會向(xiang)全(quan)國人大常委會法工(gong)委寄送了(le)一份(fen)《關于申請對規(gui)(gui)定“以審計(ji)結(jie)果(guo)作(zuo)為建(jian)設工(gong)程竣工(gong)結(jie)算依(yi)據”的(de)地方性法規(gui)(gui)進行立(li)法審查(cha)的(de)函》。

      在函中(zhong)，中(zhong)國建筑業(ye)協會稱，近(jin)年來(lai)，北京、山東等14個(ge)省級人(ren)大(da)常委會先(xian)后出臺了地(di)方性審計條例或監督條例，規定(ding)政府(fu)(fu)投資(zi)和以政府(fu)(fu)投資(zi)為(wei)主(zhu)的建設項目，以審計結果作為(wei)工程竣工結算依據。

      如2006年(nian)7月(yue)1日起施(shi)行的《寧夏回族自治區審(shen)計(ji)監督(du)條例》第24條規定：審(shen)計(ji)機關審(shen)定的建設項(xiang)目竣工(gong)決(jue)(jue)算審(shen)計(ji)決(jue)(jue)定，有關部門應(ying)當作為辦理竣工(gong)驗收、工(gong)程結算以及固定資產移交的依據。

      北京等地的(de)審(shen)計(ji)條(tiao)例還要求(qiu)，承發(fa)包雙(shuang)方(fang)“應當(dang)(dang)”把此規定列入(ru)合(he)同條(tiao)款。如2012年10月1日施(shi)行的(de)《北京市審(shen)計(ji)條(tiao)例》第23條(tiao)規定，政(zheng)府投(tou)資和以政(zheng)府投(tou)資為主的(de)建(jian)設(she)項(xiang)目(mu)，建(jian)設(she)單位應當(dang)(dang)與承接項(xiang)目(mu)的(de)單位或者(zhe)個(ge)人在合(he)同中(zhong)約定，建(jian)設(she)項(xiang)目(mu)納入(ru)審(shen)計(ji)項(xiang)目(mu)計(ji)劃的(de)，雙(shuang)方(fang)應當(dang)(dang)配合(he)、接受審(shen)計(ji)，審(shen)計(ji)結論作為雙(shuang)方(fang)工(gong)程結算的(de)依(yi)據；依(yi)法進(jin)行招標的(de)，招標人應當(dang)(dang)在招標文件中(zhong)載明上述內(nei)容。

      江西等地的審計條例(li)則規(gui)定，建(jian)設單(dan)位或(huo)(huo)者代建(jian)單(dan)位可以在(zai)招標(biao)文件中(zhong)載明或(huo)(huo)者與承接項目的單(dan)位在(zai)合同中(zhong)約定以審計結果作為竣工結算的依據。

      中國建筑(zhu)業協會認為，如果通過審計(ji)發(fa)現確(que)有對工程結算(suan)款高估(gu)冒算(suan)行(xing)(xing)為，甚至行(xing)(xing)賄(hui)受賄(hui)等(deng)(deng)犯罪行(xing)(xing)為，完全(quan)可以適用民法(fa)通則、合(he)同(tong)法(fa)等(deng)(deng)民事法(fa)律(lv)規定中的(de)(de)(de)撤(che)銷、無(wu)效等(deng)(deng)有關(guan)(guan)條款，或按照相關(guan)(guan)法(fa)律(lv)移交法(fa)院(yuan)審理(li)。強制性地將第(di)三方做出的(de)(de)(de)審計(ji)結果作為平等(deng)(deng)主(zhu)體(ti)之間的(de)(de)(de)民事合(he)同(tong)雙方的(de)(de)(de)最終結算(suan)依據，不僅不合(he)理(li)，也(ye)沒有現行(xing)(xing)法(fa)律(lv)的(de)(de)(de)支(zhi)持。

    “長期以(yi)來(lai)，一些政府投資工(gong)程的(de)建設(she)單位以(yi)等候審計結果(guo)為(wei)由拖延工(gong)程結算時間，進而(er)拖延支付工(gong)程款(kuan)(kuan)，使施工(gong)企(qi)(qi)業(ye)(ye)不堪負重，并直接影響對材(cai)料(liao)、設(she)備供(gong)應商及勞務企(qi)(qi)業(ye)(ye)的(de)款(kuan)(kuan)項結算和支付。”中(zhong)國建筑業(ye)(ye)協會(hui)在(zai)函中(zhong)稱，該(gai)規定(ding)不利于(yu)保(bao)護施工(gong)企(qi)(qi)業(ye)(ye)合法權(quan)益(yi)。

      中國建筑業(ye)協會還認為(wei)(wei)，通過地方立(li)法強(qiang)制要求將(jiang)審計(ji)結(jie)果(guo)運(yun)用于民事(shi)(shi)合(he)同(tong)的(de)價(jia)款結(jie)算，實際上是(shi)以行政定(ding)(ding)(ding)價(jia)代替市場定(ding)(ding)(ding)價(jia)，而審計(ji)機關和(he)被(bei)審計(ji)單(dan)位之(zhi)間是(shi)一種行政監督關系，審計(ji)機關沒(mei)有對具體交(jiao)易行為(wei)(wei)進(jin)行定(ding)(ding)(ding)價(jia)的(de)權力。“合(he)同(tong)法把平(ping)(ping)等(deng)、自(zi)愿、公平(ping)(ping)、誠(cheng)實信用等(deng)作為(wei)(wei)從(cong)事(shi)(shi)民事(shi)(shi)活動、訂立(li)合(he)同(tong)的(de)基本原則，此規(gui)定(ding)(ding)(ding)違背了合(he)同(tong)法規(gui)定(ding)(ding)(ding)的(de)平(ping)(ping)等(deng)自(zi)愿原則。”

      法工委：部分地方的規定超越立(li)法權限

近(jin)日，澎湃新(xin)聞向(xiang)全(quan)國人大常委會法工委有關部門求證獲悉，他們已按照備案審(shen)查的有關工作(zuo)要求，向(xiang)建(jian)議人中國建(jian)筑業協(xie)會反饋了審(shen)查意(yi)見(jian)。

      澎湃新(xin)聞在(zai)反饋函(han)中看到(dao)，全國人(ren)大常(chang)委(wei)會(hui)法(fa)工委(wei)稱，收到(dao)中國建筑業協會(hui)來函(han)后，他們(men)對有關審(shen)(shen)計(ji)的地(di)方(fang)性法(fa)規進行了(le)梳(shu)理，并(bing)依照立(li)法(fa)法(fa)規定對審(shen)(shen)查建議提出的問題進行了(le)研究(jiu)，征求(qiu)了(le)審(shen)(shen)計(ji)署、國務院法(fa)制辦(ban)、財政部、住建部、國資委(wei)、最(zui)高法(fa)等(deng)多家單(dan)位(wei)的意見(jian)，并(bing)赴地(di)方(fang)進行了(le)調研等(deng)。

      全國(guo)人(ren)大(da)常委(wei)會(hui)法工委(wei)在反(fan)饋函中稱，經研究認為，地方性法規中直接以(yi)審(shen)計結果作為竣工結算依(yi)據(ju)(ju)和應當在招標文件中載明或(huo)者在合同中約(yue)定以(yi)審(shen)計結果作為竣工結算依(yi)據(ju)(ju)的規定，限制了(le)民事權(quan)利(li)，超越了(le)地方立法權(quan)限，應當予以(yi)糾正(zheng)。

    “我們(men)已(yi)將研究意見印送各(ge)省(sheng)、自治區、直(zhi)轄市人大(da)(da)常(chang)委會。目前，有關地方人大(da)(da)常(chang)委會正在對地方性法(fa)規(gui)(gui)中(zhong)的相關規(gui)(gui)定自行(xing)清理、糾正。”全(quan)國人大(da)(da)常(chang)委會法(fa)工(gong)委在函中(zhong)表示，將持續跟(gen)蹤清理、糾正情況。

"以審計結果作為政府投資項目竣工結算依據"問題已得到圓滿解決

      近年來(lai)，北京(jing)、上海、山東、江西(xi)等(deng)多個(ge)地區先(xian)后出臺了(le)地方性(xing)(xing)審(shen)計(ji)條(tiao)例或審(shen)計(ji)監督條(tiao)例，規定(ding)政(zheng)府投資和(he)以政(zheng)府投資為(wei)主的建設(she)項(xiang)目(mu)“以審(shen)計(ji)結(jie)(jie)果作為(wei)工程竣工結(jie)(jie)算依據”，對此(ci)，廣(guang)大(da)施工企(qi)業(ye)反響強烈，呼(hu)吁撤銷此(ci)規定(ding)。我會(hui)圍(wei)繞(rao)此(ci)規定(ding)的合法性(xing)(xing)、合理性(xing)(xing)及對建筑(zhu)市(shi)場(chang)各(ge)方主體的影響進行了(le)調研，并與(yu)一(yi)些(xie)熟(shu)悉建筑(zhu)市(shi)場(chang)的法律專(zhuan)家(jia)進行了(le)認真研討，認為(wei)此(ci)規定(ding)在(zai)一(yi)定(ding)程度(du)上混淆(xiao)了(le)行政(zheng)法律關系(xi)與(yu)民(min)事法律關系(xi)的界(jie)限，超越了(le)《審(shen)計(ji)法》和(he)《審(shen)計(ji)法實施條(tiao)例》規定(ding)的審(shen)計(ji)監督職(zhi)能(neng)，也與(yu)合同(tong)雙方平等(deng)自愿原則(ze)相(xiang)矛盾(dun)，在(zai)實踐中極(ji)大(da)地損(sun)害了(le)施工企(qi)業(ye)的合法權益。

      為此，我(wo)會(hui)聯合(he)26家地方建(jian)筑業協(xie)會(hui)和有關行業建(jian)設協(xie)會(hui)于(yu)2013年兩(liang)次(ci)向全國人大(da)常委會(hui)申請(qing)對規定“以審(shen)計結(jie)果作為工(gong)(gong)程竣工(gong)(gong)結(jie)算依據”的(de)地方性法(fa)(fa)(fa)規進行立法(fa)(fa)(fa)審(shen)查，并建(jian)議予以撤銷。2015年5月(yue)我(wo)會(hui)再次(ci)向全國人大(da)常委會(hui)法(fa)(fa)(fa)工(gong)(gong)委提交申請(qing)，引起了法(fa)(fa)(fa)工(gong)(gong)委的(de)高度重(zhong)視。按照法(fa)(fa)(fa)工(gong)(gong)委的(de)要求，我(wo)會(hui)補報了企業案(an)例，進一(yi)步(bu)說明這一(yi)地方性法(fa)(fa)(fa)規給(gei)施工(gong)(gong)企業造成的(de)經濟損失(shi)。

      6月5日(ri)，我會收到(dao)法(fa)(fa)(fa)(fa)工(gong)(gong)委(wei)(wei)《關(guan)于對(dui)(dui)地(di)方(fang)(fang)性(xing)(xing)(xing)法(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)中(zhong)(zhong)以審(shen)(shen)計結果作為(wei)政府投資建設項(xiang)目竣工(gong)(gong)結算依(yi)(yi)據(ju)有(you)關(guan)規(gui)(gui)定提(ti)出(chu)的(de)(de)(de)(de)審(shen)(shen)查(cha)建議(yi)的(de)(de)(de)(de)復(fu)函》。《復(fu)函》提(ti)出(chu)，在(zai)收到(dao)我會于2015年5月提(ti)交的(de)(de)(de)(de)《關(guan)于申請對(dui)(dui)規(gui)(gui)定“以審(shen)(shen)計結果作為(wei)建設工(gong)(gong)程竣工(gong)(gong)結算依(yi)(yi)據(ju)”的(de)(de)(de)(de)地(di)方(fang)(fang)性(xing)(xing)(xing)法(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)進(jin)行(xing)立法(fa)(fa)(fa)(fa)審(shen)(shen)查(cha)的(de)(de)(de)(de)函》后，法(fa)(fa)(fa)(fa)工(gong)(gong)委(wei)(wei)經過充分調研(yan)和(he)征求(qiu)意見，認為(wei)地(di)方(fang)(fang)性(xing)(xing)(xing)法(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)中(zhong)(zhong)直接以審(shen)(shen)計結果作為(wei)竣工(gong)(gong)結算依(yi)(yi)據(ju)和(he)應(ying)(ying)當(dang)在(zai)招(zhao)標文(wen)件中(zhong)(zhong)載明或(huo)者在(zai)合同中(zhong)(zhong)約定以審(shen)(shen)計結果作為(wei)竣工(gong)(gong)結算依(yi)(yi)據(ju)的(de)(de)(de)(de)規(gui)(gui)定，限制了民事權利，超越了地(di)方(fang)(fang)立法(fa)(fa)(fa)(fa)權限，應(ying)(ying)當(dang)予以糾正。2月22日(ri)，法(fa)(fa)(fa)(fa)工(gong)(gong)委(wei)(wei)印發《對(dui)(dui)地(di)方(fang)(fang)性(xing)(xing)(xing)法(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)中(zhong)(zhong)以審(shen)(shen)計結果作為(wei)政府投資建設項(xiang)目竣工(gong)(gong)結算依(yi)(yi)據(ju)有(you)關(guan)規(gui)(gui)定的(de)(de)(de)(de)研(yan)究意見》，要求(qiu)各省、自(zi)治區(qu)、直轄市人大常(chang)委(wei)(wei)會對(dui)(dui)所制定或(huo)者批準的(de)(de)(de)(de)與審(shen)(shen)計相關(guan)的(de)(de)(de)(de)地(di)方(fang)(fang)性(xing)(xing)(xing)法(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)開展自(zi)查(cha)，對(dui)(dui)有(you)關(guan)條(tiao)款(kuan)進(jin)行(xing)清理糾正。

      6月13日，應法工(gong)委(wei)邀請，我會有關負(fu)責同志(zhi)赴(fu)法工(gong)委(wei)辦公室聽取了此項(xiang)工(gong)作的(de)開展過程和最(zui)新(xin)進(jin)展情(qing)況，了解到各地現已完成自查，對相關條(tiao)款的(de)清理(li)修訂工(gong)作亦(yi)在(zai)抓緊落(luo)實(shi)。

      至此，我會(hui)(hui)聯合(he)(he)有關協會(hui)(hui)共同申請(qing)對規定“以審計結(jie)果(guo)(guo)作(zuo)(zuo)為工程竣工結(jie)算依據”的地方性(xing)法(fa)規進(jin)行立法(fa)審查的工作(zuo)(zuo)取得了圓滿結(jie)果(guo)(guo)，有力維護了建筑業企業的合(he)(he)法(fa)權益。